La República Argentina, pero también la región de América Latina y el Caribe (ALC) y el Sur Global en general, tienen el enorme desafío de afrontar dos crisis que se vinculan y refuerzan mutuamente: la crisis ambiental y la de la deuda externa. Como señalan el FMI y la CEPAL, entre otros, el cambio climático y la pérdida de biodiversidad tienen un impacto multidimensional, tanto a nivel de desarrollo humano como económico, reduciendo el PBI y el espacio fiscal disponible para invertir en áreas clave para el desarrollo sostenible. Un ejemplo se vio en Argentina en 2022, cuando la histórica sequía repercutió negativamente en las exportaciones y, por ende, en la recaudación y el espacio fiscal disponible.
Por otra parte, la elevada carga de los servicios de deuda externa limita más aún los recursos disponibles para invertir en adaptación y mitigación del cambio climático, aumentando el riesgo climático y fiscal de la economía. Esto, a su vez, refuerza la percepción del riesgo que tienen los mercados internacionales sobre estos países, encareciendo aún más las tasas de interés que deben abonar para acceder a financiamiento internacional (Volz et al, 2020). Así, en ALC, el promedio de deuda bruta en 2021 era de 77,7% del PBI regional, y los servicios de deuda representaban el 59% de sus exportaciones de bienes y servicios (CEPAL, 2021). Entonces, a fin de hacer frente a los pagos de la deuda externa, muchos países cuyos principales sectores exportadores son dependientes de sus recursos naturales, como es el caso de Argentina, acrecientan la presión sobre sus ecosistemas generando mayor vulnerabilidad climática y degradación ambiental.
En este contexto, emergen debates respecto de posibles alternativas para lograr movilizar financiamiento asequible para los países de ingresos medios y bajos. Es así que reaparecieron los Canjes de Deuda por Acción Climática o por Naturaleza. Surgidos en los 80s en el marco de la crisis de deuda de ALC, los Canjes son operaciones financieras-ambientales, en las que un país o provincia canjean deuda existente, ya sea en manos de acreedores públicos o privados, por una nueva obligación, con mejores condiciones financieras, comprometiéndose a su vez a invertir parte del ahorro generado en políticas con impacto climático positivo y/o de conservación de la naturaleza.
En los casos en los que el canje se realiza sobre un préstamo bilateral, la operatoria es más simple y el ahorro es mediante una reducción en la deuda principal o del servicio de deuda. Sin embargo, los canjes realizados en los últimos años, como los de Ecuador o Seychelles, presentan operatorias más complejas. Aquí, para realizar la recompra de títulos de deuda en un valor bajo par, en algunos casos, se han suscripto nuevos préstamos o emisiones de bonos, ambos con mejores condiciones financieras que los títulos que se recompran. En el caso de los bonos, la utilización de garantías otorgadas por instituciones financieras internacionales suelen ser una herramienta que reduce el riesgo y mejora la calificación crediticia de la emisión. Finalmente, el ahorro generado por la operación, o parte de él, es destinado a políticas climáticas o de conservación de la naturaleza. En determinados casos el gobierno deudor ha implementado directamente los programas asociados al canje, en otros se constituyen Fideicomisos o Fondos Específicos que reciben los fondos y, mediante comités de participación mixta, definen las acciones a financiar.
Cabe destacar que, en los últimos canjes registrados, las Organizaciones No Gubernamentales (ONG) de conservación internacionales y la Banca Multilateral de Desarrollo (BMD) han cumplido funciones relevantes. En el caso de las ONG, mediante la provisión de financiamiento o como entes de monitoreo de la utilización de los fondos. Por su parte, organismos como el Banco Mundial o el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) han participado en canjes mediante la provisión de asistencia técnica, la intermediación entre las partes, o la provisión de financiamiento para mejorar las condiciones financieras de la operación, ya sea mediante préstamos, donaciones, seguros de riesgo político o las ya mencionadas garantías.
En el caso de la República Argentina -ya sea a nivel nacional como provincial-, los canjes podrían liberar recursos valiosos a proyectos que tengan impacto ambiental con importantes co-beneficios sociales y económicos. Así, por ejemplo, programas de conservación de la naturaleza podrían generar empleo local en las áreas protegidas; y el financiamiento de infraestructura resiliente podría facilitar el desarrollo de proyectos productivos de todo tipo. Los sucesivos avances que se han realizado a nivel institucional respecto del financiamiento climático y sostenible dan cuenta de la existencia de capacidades para formular e implementar este tipo de operaciones.
En términos de la definición de qué políticas financiar, se destacan las políticas y líneas de acción establecidas en las Contribuciones Determinadas Nacionales (NDC, por sus siglas en inglés), el Plan Nacional de Adaptación y Mitigación del Cambio Climático (2022) y, los Planes de Respuesta Provinciales al Cambio Climático. Respecto del financiamiento, las Estrategia Nacionales de Financiamiento Climático Internacional y de Finanzas Sostenibles (2023) brindan un enfoque estratégico para movilizar los recursos necesarios para el desarrollo sostenible a nivel nacional, y el Marco de Financiamiento Sostenible guía la emisión de bonos y/o préstamos verdes, sociales y/o sostenibles.
No obstante, hay complejidades que merecen ser atendidas. Por un lado, la utilización de Fondos Específicos de participación mixta puede resultar en una pérdida de autonomía para definir las acciones a implementar en territorio. Asimismo, cuando las condiciones financieras del canje no son transparentes, o cuando los Fondos Específicos se constituyen en el extranjero, puede haber altos costos de transacción que no se comunican, atentando contra los principios de participación ciudadana y de acceso a la información que son centrales en la política climática. Finalmente, desde lo sistémico, los canjes de deuda no promueven la necesaria reestructuración de la arquitectura financiera internacional, ni ponen en discusión las diferentes responsabilidades históricas sobre el cambio climático, que son reclamos históricos del Sur Global.
A modo de conclusión, como se podrá ver, si bien los Canjes de Deuda por Acción Climática por Naturaleza no representan una solución en la escala necesaria a la crisis climática ni a la crisis de deuda en el Sur Global, se pueden realizar ciertas acciones para potenciar sus beneficios y reducir sus riesgos y costos. En tal marco, pueden ser herramientas valiosas para movilizar recursos financieros que hoy son escasos.
* Especialista en financiamiento climático del OFD
Bibliografía
- CEPAL, 2021. Una agenda innovadora de financiamiento para el desarrollo para la recuperación de América Latina y el Caribe.
- Volz, U., Akhtar, S., Gallagher, K.P., Griffith-Jones, S., Haas, J., y Kraemer, M. 2020. Alivio de la deuda para una recuperación ecológica e inclusiva. Una propuesta. Berlín, Londres y Boston, MA: Heinrich-Böll-Stiftung; SOAS, Universidad de Londres; Universidad de Boston.