Hablar de financiamiento para el Desarrollo es necesariamente hacer hincapié en el logro de los ODS 2030, y puntualmente en un eje inescindible de ellos que es el ambiente. En este sentido, la ONU como el FMI y otros organismos advierten sobre la brecha entre el financiamiento existente y el que debería ser para financiar la acción climática a nivel mundial.
Si bien no existe bajo el Convenio Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático (CMNUCC) una definición precisa de que hablamos cuando hablamos de financiamiento climático, se puede tomar una definición operacional a partir del comité permanente de finanzas que lo define como: “El financiamiento climático tiene como objetivo reducir las emisiones y mejorar los sumideros de gases de efecto invernadero y tiene como objetivo reducir la vulnerabilidad y mantener y aumentar la resiliencia de los sistemas humanos y ecológicos a los impactos negativos del cambio climático” First Biennial Assessment and Overview of Climate Finance Flows Report, (CMNUCC, 2014).
En 2009, en la Cumbre de Copenhague, los países desarrollados prometieron movilizar 100 mil millones de dólares anuales en financiamiento climático para los países en desarrollo a partir de 2020. Sin embargo, este objetivo no se ha alcanzado; la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE) reportó que, en 2020, los flujos de financiamiento climático alcanzaron solo los 83.3 mil millones de dólares. Este nivel de financiamiento es insuficiente frente a las necesidades reales de los países en desarrollo, que requieren casi USD 6 billones anuales para implementar sus planes climáticos hacia 2030, según estimaciones de la UNFCCC.
La mayor parte del financiamiento urbano climático sigue proviniendo de fuentes nacionales, con solo una pequeña fracción (menos del 2%) proveniente de fuentes internacionales. Este dato se hace mas relevante en un contexto como el actual, en el que se experimenta un aumento significativo de la carga de la deuda externa en los presupuestos de los paises en desarrollo. El aumento de la deuda externa restringe significativamente la capacidad de los países en desarrollo para financiar sus compromisos climáticos, lo que agrava la necesidad de soluciones innovadoras y apoyo financiero externo para cerrar la brecha climática.
Además de su merma cuantitativa, el financiamiento climático global ha mostrado una tendencia clara de concentrarse desproporcionadamente en la mitigación, es decir, en la reducción de emisiones de gases de efecto invernadero, en lugar de en la adaptación, que busca mejorar la resiliencia de los países frente a los efectos adversos del cambio climático. Esta distribución desigual ha dejado a los países más vulnerables, especialmente aquellos en desarrollo, con menos recursos para prepararse y responder a los impactos climáticos ya en curso.Un análisis del UNEP Adaptation Gap Report 2022 estima que las necesidades de financiamiento para la adaptación oscilan entre 160 y 340 mil millones de dólares anuales para 2030. Sin embargo, el financiamiento actual destinado a la adaptación está lejos de alcanzar esas cifras. Según el informe, en 2020 solo se destinaron alrededor de 46 mil millones de dólares para la adaptación, lo que revela una considerable brecha de financiamiento.
Financiamiento climático Nacional y asfixia presupuestaria Provincial
En el año 2022 Argentina publica y da a conocer su Plan Nacional de Adaptación y Mitigación contra el Cambio climático en la COP27 que constituye una hoja de ruta para el desarrollo de las políticas ambientales en nuestro país, encuadrandolas en el cumplimiento de los Acuerdos de París. Posteriormente el documento “Estrategia Nacional de Financiamiento climático para la República Argentina” publicado en Junio del 2023 por el Ministerio de Economía presenta un plan estratégico para lograr como país las contribuciones determinadas a nivel nacional (NDC), consiguiendo cerrar el gap existente a nivel nacional entre el financiamiento climático existente y el necesario.
Como señalamos anteriormente, el aumento de los servicios de la deuda externa en los países en desarrollo, y puntualmente en Argentina, afectan al financiamiento climático achicando la capacidad presupuestaria para hacer frente a los compromisos asumidos. En este sentido, la situación nacional actual refleja linealmente esto ya que la prórroga del Presupuesto del año anterior implicaría una caída del financiamiento nacional climático en términos reales del 53,01%. Según un informe de la Fundación Ambiente y Medio “Lo destinado para la Subsecretaría de Ambiente y para la Administración de Parques Nacionales representan el 0,16% del Presupuesto Nacional, mientras que los Servicios a la Deuda Pública implican el 13,12%.” este año. A esto último, se agrava el hecho que los fondos recibidos en calidad de créditos y cooperación internacional no han tenido avances significativos en su ejecución en el presente año.
La situación de la Provincia de Buenos Aires enfrenta desafios similares en terminos de financiamiento climático. La caída en la coparticipación nacional y la baja de la actividad económica hace que el espacio presupuestario para financiar políticas de adaptación y mitigación se achiquen. En términos de financiamiento internacional, la provincia también se enfrenta a desafíos para acceder a los fondos disponibles, esto se debe al encarecimiento del crédito externo provocado por los desajustes en las cuentas provinciales.
Oportunidades de financiamiento climático
El círculo vicioso entre caída en los ingresos y encarecimiento del crédito lleva a poner sobre la mesa el rol de la banca multilateral para el desarrollo, particularmente con su objetivo de invertir contraciclicamente frente a estas situaciones. En este sentido, la BMD puede ofrecer financiamiento a tasas preferenciales y plazos más largos que los del mercado financiero tradicional. Coincidente con lo señalado en la primera parte, los BMD han anunciado estrategias para incrementar significativamente el financiamiento climático dentro de sus carteras. Esto responde a las demandas de los países en desarrollo que necesitan apoyo financiero para implementar sus planes nacionales de adaptación y mitigación al cambio climático. El Banco Mundial, por ejemplo, ha comprometido en su Plan de Acción Climática 2021-2025 que el 35 % de sus compromisos financieros estén alineados con los objetivos climáticos para 2025. En América Latina, el BID y el CAF han asumido compromisos similares, con el BID anunciando que al menos el 30 % de sus operaciones estarían vinculadas a financiamiento climático para 2023, con una proyección de llegar al 50 % para 2030.
Las operaciones de crédito son fundamentales para aumentar la inversión climática, pero no pueden ser las únicas posibles. La problemática específica que presentan en el caso que estamos analizando (gobierno subnacional) es que el acceso a dólares de las provincias son limitados, además en general los bancos multilaterales de crédito solicitan una garantía soberana que es dada por el gobierno nacional para respaldar la toma de los mismos. En el contexto actual de disputa política entre la Provincia de Buenos Aires y el gobierno nacional, el acceso a dicha garantía puede ser un problema, sumado a que este último actor ha desjerarquizado el financiamiento climático como área importante del esquema de gobierno. Además, como señalamos anteriormente, debido a la caída en la recaudación y la coparticipación el endeudamiento externo de la Provincia se ha encarecido.
En este contexto, comienzan a diseñarse y ponerse en ejecución mecanismos innovadores en materia de financiamiento climático, que utilizando las nuevas herramientas tecnológicas como el blockchain y la inteligencia artificial proponen nuevas opciones para los gobiernos. Al mismo tiempo, toman un rol importante los esquemas de financiamiento privado o mixto, que buscan diversificar inversiones aportando en sectores no tradicionales y con alto impacto positivo. En este trabajo hablaremos fundamentalmente de dos instrumentos de financiamiento climático: Los bonos verdes y los bonos de Carbono.
Se denomina “Bonos Verdes” a un instrumento financiero que tiene como finalidad la ejecución de proyectos de mitigación o adaptación al cambio climático. Para que un bono reciba la calificación de verde, es indispensable certificar tanto el destino como el uso de los fondos asignados al proyecto, evaluar su impacto real en el medio ambiente y realizar auditorías para asegurar que los recursos se hayan destinado a objetivos sostenibles. Existen dos tipos de bonos verdes, los GSS (por sus siglas en inglés: green, social and sustainability) y los surgidos recientemente sustainability-linked bonds, SLB vinculados a la sostenibilidad. Los primeros buscan financiar proyectos específicos a futuro, en tanto los SLB son un instrumento financiero que cambia su rendimiento en función de si el emisor alcanza objetivos medioambientales propuestos a través de un Indicador Clave de Rendimiento (KPI).
Los bonos SLB son una propuesta muy interesante para la Provincia, en cuanto generan un compromiso medible a los funcionarios del Estado para avanzar en los objetivos ambientales propuestos como KPI en el bono ya que, de no cumplirse, se paga una prima por la cual aumenta el volumen de la deuda. En Argentina, no hay experiencias de emisión pública de este tipo de bonos.
Los bonos de carbono se refieren a una unidad certificada de resultados de mitigación (emisiones evitadas, reducciones o capturas de gases de efecto invernadero). Cada crédito equivale a una tonelada de CO2 equivalente (tCO2e) que ha sido evitada, reducida o secuestrada mediante un proyecto de mitigación a través de una actividad específica. El mercado de carbono surgió a partir de la aprobación del Protocolo de Kioto de la Convención Marco de Naciones Unidas sobre el Cambio Climático en 1997 y se divide en dos: los mercados Regulados o de cumplimiento que son regulados por las Naciones Unidas, los estados nacionales o subnacionales y los mercados voluntarios que son de compensación voluntaria, articulados mediante sistemas de certificación privados. En cuanto experiencia en gobiernos subnacionales de Argentina, es destacable el caso de la Provincia de Misiones, que está desarrollando el programa de bonos de carbono “Programa de Beneficios por Servicios Ambientales” con certificación VCS (Verified Carbon Standard) a cargo de la organización Verra.
Para finalizar, se destaca que la Provincia de Buenos Aires cuenta con un Programa provincial de Adaptación y Mitigación al cambio climático que marca las líneas estratégicas de políticas públicas para ejecutar en el territorio. Además, cuenta con dos herramientas: El mapa de gases de efecto invernadero y el Mapa de Riesgo y vulnerabilidad climática. El inventario permite caracterizar las emisiones de GEIs actuales de la provincia de Buenos Aires identificando los sectores productivos de mayor emisión. Esta herramienta puede ser la base fundamental para planificar y ejecutar una política de bonos de carbono en la PBA ya que reconocería los posibles compradores de bonos. Esto último podría complementarse con políticas de reducción fiscal o similares para los tenedores. Un programa de bonos a nivel provincial sería una herramienta clave para subsanar en parte la actual restricción presupuestaria y achicar el gap de financiamiento climático, al mismo tiempo, comprometería a que el financiamiento logrado tenga como fin necesariamente la adaptación y mitigación al cambio climático en la Provincia. La preparación de dichos programas puede coordinarse con organismos multilaterales tales como el BID y el BM, y bilaterales como la Agencia Francesa de Desarrollo, que tienen programas específicos para acompañar a través de cooperación técnica en esta temática.
* Trabajo elaborado en el marco de la Diplomatura en Gestión del Financiamiento Internacional para el Desarrollo, Observatorio del Financiamiento para el Desarrollo – Escuela de Economía y Negocios UNSAM
** Joaquín Santiago Cocconi: Asesor de la unidad de financiamiento externo en el Ministerio de Ambiente de la PBA
Bibliografía
- Beljansky, Mariela; Fernandini Puga, Manuel; Castello, Romina; Buttazzoni, Marco; Frisari, Giovanni Leo. 2022. Guia Para el Financiamiento Climático en Argentina. IADB
- Cena Trebucq, M., French, G., y Slipak, A. (2024). Servicios de deuda y subsidios a las empresas hidrocarburíferas: limitantes del presupuesto socioambiental. Fundación Ambiente y Recursos Naturales.
- Gonda C. (2022). Mercados de carbono. Explicaciones y términos básicos para desterrar confusiones. Glosario. Fundación Ambiente y Recursos Naturales
- ICMA. 2020. Los Principios de los Bonos Vinculados a la Sostenibilidad. Guías del Procedimiento Voluntario Junio 2020
- Ministerio de Economía, 2023. Estrategia Nacional de Financiamiento Climático Internacional
- United Nations, Inter-agency Task Force on Financing for Development, 2024. Financing for Sustainable Development Report 2024: Financing for Development at a Crossroads. (New York: United Nations, 2024).
- UN (United Nations). 2021. Environment Programme. Adaptación Gap Report 2020.